實實在在的惠民政策遭遇執行難已經不是第一次。不過，由政策制定部門對地方政府“隔空喊話”卻并不多見——“高齡老人津貼制度僅6省(區、市)達標”的消息自民政部發出后，令公眾和輿論熱議非常。老齡化浪潮已經席卷而來，解決好近2000萬高齡老人的福利問題變得日益緊迫。也正因此，在全國范圍內建立起“省級統一發文、80歲以上、按月發放”的“三統一”高齡津貼制度，備受民政部重視。

　　然而，實踐已經無數次證明，一項好政策能否推行不能僅靠良知和道德，而是要靠法律和制度。

　　顯然，制度建設迫在眉睫。不只是為了當下，更是為了未來。

　　我國正開始進入人口老齡化快速發展期。在此背景下，醞釀一年之久的《民政部關于建立高齡津(補)貼制度先行地區的通報》即將對外公布。然而，目前全國高齡津貼達標的省(區、市)僅有6個，即北京、天津、黑龍江、上海、云南和寧夏。6地均在省級層面建立了80歲以上高齡津貼制度并按月發放。

　　社會福利支出列入地方預算，因此實行高齡老人津貼制度事關地方財政的承受能力，但從已經建立起這項制度的省(市、區)名單來看，其中不僅有北京、上海這樣的經濟相對發達地區，也包括寧夏、云南這樣的西部省區。很多業內人士認為，是否能夠建立并實行高齡老人津貼制度，財力并非唯一決定因素。

　　高齡老人以年均百萬速度增長

　　近日，據報道，為了進一步推動全國各省、自治區、直轄市建立80歲以上高齡津(補)貼制度，《民政部關于建立高齡津(補)貼制度先行地區的通報》(民函〔2010〕111號)(下稱《通報》)即將對外公布。

　　《通報》中顯示，在省級層面建立80歲以上高齡津(補)貼制度的僅有7個省(區、市)，其中符合民政部標準的，按月發放的有6個，包括北京、天津、黑龍江、上海、云南、寧夏等6個省(區、市)。

　　消息一經傳出，輿論嘩然，矛頭直接上升為老年福利保障體系缺失，社會各界紛紛表示擔憂，一致認為，如果在我國面臨老齡化重壓的標簽下，不能很好地解決老年人福利問題，“老有所養，老有所樂”的夢想即將破滅。

　　據最近民政部發布2009年民政事業發展統計報告顯示，截至2009年底，全國65歲及以上老年人口11309萬人，比上年增長了3.22%，占全國總人口的8.5%，比上年上升了0.2個百分點。60歲及以上老年人口16714萬人，比上年增長了4.53%，占全國總人口的12.5%，比上年上升了0.5個百分點。而據相關資料，到2020年，中國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17%；預計到2050年進入重度老齡化階段，屆時中國老年人口達到4.37億，占總人口30%以上，每三四個人中就有一個老人。

　　我國正開始進入人口老齡化快速發展期。而從地方來看，各個省市的老齡化程度也越來也高。據中國社科院的人口調查報告顯示，繼上海之后，浙江省已成為全國老齡化程度最高的省份。據浙江省老齡委的統計，2009年底，浙江省60歲以上老年人口為762萬，占總人口的16%。到2044年，浙江的“銀發族”將增至2100多萬，占總人口的41%左右。

　　伴隨快速增加的老年人口，高齡老人也在大幅增加。民政部社會福利和慈善事業促進司司長王振耀接受記者采訪時表示，“我國的人均GDP已經超過3000美元，經濟條件越過一定的分水嶺之后，社會福利制度應當考慮從補缺型逐步發展到普惠型。”

　　他強調，當前全國80歲以上的高齡老人已超過1800萬，并正以年均100萬以上的速度增長。如果能解決好高齡老人這一問題，這對緩解老齡化問題起著重要作用。

　　多數省份未達到“三統一”

　　美國有位社會學者曾說，"一個國家對待老人的態度尤其能反映這個國家的文明程度"。記者獲悉，從去年開始，民政部就開始調研關于全國各個省市關于建立高齡津(補)貼制度的情況，但在調研中發現全國各地發放的高齡津貼卻很不一致。

　　“此次關于全國高齡老人津貼制度通報，主要目的在于倡導性，希望全國各省市自治區能借鑒、學習已經建立起高齡老人津貼制度的省份，積極開展此項工作。”6月10日，民政部老年人和殘疾人福利處相關工作人員告訴記者說。

　　關于高齡老人津貼制度是否有統一的標準，他強調說，由于全國各個地區情況不同，目前民政部并沒有統一的標準，只是建設性的參照一些典范省份提出了三個標準，即一是要求各地統一本區域的津貼標準；二是要求各地優先將80歲以上生活困難老人納入保障范圍；三是要求各地通過銀行按月向符合標準的老年人發放高齡津貼。

　　但是，當前存在的一個問題是，不少地方發放高齡津貼沒有按照民政部規定的標準去進行，即全省統一發文、80歲以上、按月發放三個標準。有的省不是按月發，直接的后果是，等錢發到手，老人可能已不在人世了。有的是按90歲或者95歲至99歲的標準發放。

　　據了解，目前在全國的省市區一級，西藏、云南實行了全省統一發文和80歲以上發放高齡津貼，但是沒有按月發。江蘇、浙江等省都沒有實施統一發文，發放金額標準沒有統一，發放金額標準在一個省內都沒有統一，有的縣是80元，有的則是100元。再比如海南省對百歲以上老人的補助，三亞市、東方市標準為每人每月150元；文昌市為100元；澄邁縣則為300元。

　　此外，除了省內發放標準不統一，一個省內各地發放津貼的年齡也不盡相同，有的市是給90歲以上老人發高齡津貼，有的市是給80歲以上老人發放。如廣東惠州對95歲至99歲的老人，每人每月發100元；山東濟南給90歲以上老人每人每月發60元至100元。

　　據報道，廣東省提出的保守目標是在2012年底前要在全省范圍內建立起高齡津貼制度。在今年，廣東省老齡委將會同相關部門拿出具體方案，積極推動建立高齡津貼制度，但是在部署中并未劃定享受津貼高齡老人的年齡范圍。這意味著廣東省各地市可以按照自身財力確定高齡老人津貼惠及面。同時，也沒有規定今年一定要建立起這一制度。

　　四川省民政廳福利處6月8日則表示，全省80歲以上老人統一按月發放的高齡津貼制度正在籌劃之中，預計最快今年內實施。

　　“除了直轄市北京、上海、天津外，在省、自治區一級，只有寧夏做到了‘三統一’，即轄區內統一發文、80歲以上、按月發。這三個方面說起來不難，但是大多數省份都沒有做到。”王振耀有些無奈地告訴記者。

　　不是取決于經濟而是制度

　　為應對“跑步前進”的老齡化進程，近年來，我國相繼出臺養老政策，幾年前推行的新型農村養老保險政策，讓未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的60歲以上老年人受益；同時，許多地方開始實行了高齡老人的津貼制度。但是，由于受地域和經濟限制，各地規定各異，標準不一，造成了地域差別。個別地方甚至以各種借口搪塞，遲遲不愿啟動這一惠民政策。

　　在王振耀看來，連寧夏這樣不發達的自治區都能建立起高齡老人津貼制度，說明地方上具備這樣的財力。“很多人都覺得這事無法理解，這說明老年人津貼制度目前已經不取決于經濟。”他強調，這是目前“經濟腿長，社會腿短”的顯著表現。“說明中國目前出現了結構性的短缺，是多方面制度造成了這種結果。”

　　北京大學社會學教授夏學鑾也表達了同樣的觀點，認為經濟發展程度并不是制約高齡津貼達標的主要問題。

　　業內很多專家一致認為，財政投入能否向公共事業傾斜首先不是經濟問題而是政府承擔公共責任的理念問題。

　　社會福利意識淡薄

　　當然，對于寧夏這樣一個西部欠發達的地方能成為全國第一個建立高齡津貼制度的省份，很多人也有不同的見解，認為其地域以及人口偏少的緣故，造成高齡老人數量相對較少，所以更容易建立起這項制度。

　　寧夏回族自治區民政廳廳長馬廷禮在接受記者采訪時也表示，相對于其他大省份，寧夏比較小，當然，這也體現在人口上較少，相對來講，高齡老年人也較少。

　　“這肯定不是主要原因，財政保障才是主要原因，高齡老人的數量都是相對的，地域廣博，經濟發達，人口多，高齡老人就多。”一位不愿透明姓名的人士表示，他認為，稅收體制是制衡社會保障制度的主要因素。“如果中央財政在高齡老人津貼以及其他老年人福利方面不給予支持，僅靠地方財政，地方積極性應該不是很大。”

　　而在資金配比方面，寧夏要求區、市、縣三級政府將“高齡老人津貼”納入各級財政預算，列入社會救濟專項資金支出科目。自治區財政按比例對縣(市、區)予以補助。

　　“目前從實施的情況來看，還是比較順利。”寧夏回族自治區民政廳社會救助處相關人員告訴記者說，“每個月大概在250萬左右，資金量不是特別大，所以還是承擔的住。”

　　王振耀表示，這屬于技術層面的問題，根本的原因還在于地方觀念的轉變。

　　他認為，目前，在全國范圍內建立統一的高齡老人津貼制度，最大的障礙因素還在于社會各界對這一制度還沒有達成共識。“如果寧夏等經濟欠發達的地區都建立起來了，說明各個省市的財力已經都具備。”

　　他舉例說，“我在網絡看到了一些網友的留言，說我們那兒已經有老人津貼了，60歲以上老年人已經有補貼了，一個月55塊或者60塊�？赐赀@些我就笑了，現在老百姓對社會福利的認識就像荒漠一樣，還沒有真正的意識到這個問題。”

　　除了高齡老人需要關注外，其實整個老年人福利的保障狀況堪憂。而全國高齡老人津貼制度能否統一，也許是個漫長的過程。

　　鏈接

　　高齡津貼：高齡津貼，是一種兼有社會救助和社會福利性質的社會保障措施。為解決近兩千萬80歲以上老年人養老服務的資金保障問題，中國民政部提出：有條件的地區可建立困難老人、高齡老人津貼制度。

　　高齡津貼標準：高齡津貼發放標準，原則上按照各地低保標準、補助水平和發放對象的年齡實行分類分檔發放，并隨當地經濟社會發展、群眾生活水平的提高和低保標準變動情況適時進行調整。具體的發放標準由各地民政廳、財政廳按高齡津貼原則協商確定。